El artículo primero del proyecto de Nueva Constitución para Chile señala lo siguiente: “Chile es un Estado social y democrático de derecho. Es plurinacional, intercultural, regional y ecológico”.
Define, por tanto, al Estado de una manera diferente a la forma en que lo hace la Constitución de 1980, pero concordante con las tendencias constitucionales provenientes incluso desde la segunda mitad del siglo XX. Entre estas definiciones se encuentra la del Estado plurinacional. ¿Qué es y cómo puede entenderse la plurinacionalidad? En una columna breve como la presente, no podemos entrar a la discusión acerca del concepto de pueblo y de nación, su origen y su evolución histórica en el constitucionalismo y la teoría del Estado. Tampoco tenemos el espacio para explicar todo el camino recorrido en el derecho internacional y en el derecho constitucional comparado para lograr que los pueblos indígenas fueran reconocidos como pueblos según la significación que el derecho público le asigna a este término. Entenderemos que los propios pueblos indígenas –entre ellos, los que habitan en el territorio de Chile- se identifican ellos mismos como pueblos y naciones. Si aceptamos esto, significa que en el territorio de Chile han habitado y conviven diferentes pueblos y naciones, con diferencias étnicas, culturales, religiosas, lingüísticas, cosmovisiones o formas de comprender el mundo, usos y costumbres. En el caso de los pueblos indígenas un elemento clave en su identidad y en la supervivencia de su cultura es la íntima relación con la tierra, territorios y recursos naturales. Es esta interrelación especial y cosmovisión con respecto a la naturaleza que quiere expresar la noción de buen vivir. Esa realidad es la que denota el término plurinacionalidad.
Chile ha sido plurinacional, al menos, a lo largo de toda su vida independiente. Esta es una realidad innegable que supera la idea decimonónica del Estado-Nación. La propuesta de nueva Constitución simplemente viene a explicitar una realidad solapada, porque por primera vez los pueblos indígenas –a través de sus propios representantes- tuvieron voz y voto en el proceso de definición del Estado.
El término plurinacionalidad parece ser que se ha desarrollado especialmente en el constitucionalismo latinoamericano, pero la realidad nos indica lo contrario. El reconocimiento de la existencia de los pueblos indígenas en las Constituciones latinoamericanas del siglo XXI responde a un proceso de democratización mediante la incorporación de los pueblos indígenas a los procesos de toma de decisiones políticas, y finalmente, de construcción del Estado mismo. Estos procesos no han sido sencillos ya que los pueblos indígenas –en América Latina y en el mundo- se han visto enfrentados persistentemente a visiones estereotipadas, profundamente arraigadas en la sociedad, derivadas del desarrollo histórico y de la cultura de un Estado, en un contexto de discriminación estructural.
La plurinacionalidad ha sido reconocida explícita e implícitamente en el derecho constitucional latinoamericano. En forma explícita ha sido en las Constituciones de Ecuador (art.1) y Bolivia (art.1). En otras constituciones de nuestra región el reconocimiento implícito de los pueblos indígenas ha adoptado diversas formas: como el reconocimiento de sus sistemas jurídicos o políticos como sucede en Colombia (art. 246) y México (art. 2), el reconocimiento del derecho de los pueblos originarios a territorios como es el caso de Argentina (art.75) y Paraguay (art.64), o la protección y usufructo de las tierras ancestrales que es el tratamiento que dan a la situación Guatemala (art. 67) y Brasil (art. 231) respectivamente. En el caso de Nicaragua (art. 5) y Panamá (art. 127) se ha reconocido expresamente las regiones autónomas indígenas.
La noción de plurinacionalidad acepta la idea de la existencia de una interculturalidad, reconociendo así la existencia de naciones preexistentes a la conquista española y, por tanto, colectivos humanos que cuentan con una historia, cultura, cosmovisión propios y distintos a los integrantes de las naciones que se formaron con posterioridad a la conquista española y las guerras que definieron las fronteras definitivas entre los países de nuestro continente.
Con todo, aparte de este desarrollo relevante de la plurinacionalidad en América Latina, donde la presencia de pueblos indígenas es muy relevante en toda la región, también aparecen reconocimientos de la plurinacionalidad en otras regiones del mundo.
En Canadá, en el caso de los pueblos aborígenes, como son denominados en su texto constitucional y extensamente reconocidos como “Primeras Naciones” (First Nations), se reconoce los acuerdos territoriales existentes y aquellos que puedan generarse a futuro en relación con territorios indígenas. Un ejemplo de lo anterior es lo observado durante el mes recién pasado donde el pueblo canadiense entregó 1.300 millones de dólares canadienses a la Nación Siksika, en compensación por las tierras que les fueron arrebatadas, ello para que puedan adquirir tierras equivalentes en superficie.[1] Los fondos entregados bastan para la adquisición de aproximadamente 46,500 hectáreas de terreno[2].
“Por otra parte, destaca la situación de Nueva Zelanda. En ese ese país no existe un reconocimiento constitucional expreso de la plurinacionalidad. Sin embargo, una ley regula lo establecido en el tratado de Waitangi del año 1975 –instrumento de relevancia constitucional- que creó el tribunal de Waitangi el cual es una comisión permanente de investigación que realiza recomendaciones sobre reclamaciones de tierras y territorios realizadas por el pueblo Māori relacionadas a acciones de la corona que puedan significar el incumplimiento de promesas contenidas en el Tratado de Waitangi, donde se establecen derechos a las tierras y territorios a favor del pueblo Māori. Igualmente, las reclamaciones colectivas están siendo resueltas por medio de acuerdos compensatorios por parte del Estado neozelandés[3].
Dinamarca es otro ejemplo de coexistencia de más de una nación en el territorio de un Estado y su reconocimiento constitucional. Se trata de los Inuit, quienes habitan en la isla de Groenlandia, la cual forma parte del Reino de Dinamarca. En este sistema se reconocen una serie de derechos a nivel constitucional, todos relacionados con su representación y participación política, en referéndum legislativo (art. 32), escaños reservados en razón al territorio (art. 28) entre otros. Lo que destaca de este caso es lo relativo al acta de autogobierno del año 2009, firmado entre Dinamarca y Groenlandia, donde en su artículo primero se establece la autonomía legislativa, ejecutiva y judicial de los habitantes de la isla.
Un reconocimiento constitucional equivalente ocurre en Noruega, Suecia y Finlandia. En estos casos, se trata del pueblo indígena Sami, que posee diferente regulación constitucional dependiendo del país donde habitan. En Finlandia se regula la autonomía territorial del pueblo Sami (Secc.121) y reconoce su naturaleza indígena y el derecho a usar su propio idioma (Secc.17). Noruega, por su parte, reconoce el deber de las autoridades de generar condiciones que permitan al pueblo Sami mantener su idioma costumbres y forma de vida (art. 108). En Suecia el reconocimiento constitucional de los Sami se encuentra relacionado con el desarrollo de su cultura (art.2) y la regulación sobre el derecho a desarrollar sus actividades de crianza de renos (art.17).
Lo que destaca en el caso del pueblo Sami en relación con los tres Estados anteriormente mencionados es en cuanto a la representación que este pueblo posee en los asuntos que tengan con estos Estados. En el caso de Noruega existe un Parlamento Sami, llamado Sameting, el cual fue creado en virtud de la ley Sami del año 1987. En Finlandia esta figura fue creada por la ley de parlamento sami del año 1996 (que reemplazó a la asamblea sami existente desde 1973). Y en Suecia se creó el año 1993 el denominado igualmente Sameting (parlamento en idioma Sami), que actúa como parte de la administración del Estado, sin perjuicio de su conformación por medio de elecciones.
En el derecho Internacional de los Derechos Humanos los derechos de los pueblos indígenas han sido igualmente tratados existiendo a estos efectos la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los pueblos indígenas de 2007 en la cual se reconoce a los pueblos indígenas el derecho a pertenecer a una comunidad o nación indígena (art.9), la autodeterminación de los pueblos indígenas (art. 3), el respeto a sus costumbres y su protección (art 26 N°3), la protección relativa a no ser expulsados de sus tierras (art.10). Esta Declaración regula igualmente el derecho al consentimiento previo, libre e informado de los pueblos indígenas en los asuntos que les afecten (arts. 10,29, 32). Cabe hacer presente que la comunidad internacional negoció por más de 20 años la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, por lo que su resultado no puede sino ser el reflejo de un amplio y extenso consenso a nivel internacional. De todas esas negociaciones participó activamente el Estado de Chile. Del mismo modo, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de 1989 –vinculante para el Estado de Chile–, contiene la obligación de reconocer la propiedad colectiva de las tierras, territorios y recursos naturales de los pueblos indígenas.
Como se puede apreciar, el principio de la plurinacionalidad encuentra un sólido sustento y desarrollo no tan sólo en el derecho público comparado, sino también en el derecho internacional de los derechos humanos. Lo que hizo el proyecto de nueva Constitución fue poner al día nuestro sistema constitucional acorde con la evolución del derecho constitucional comparado y con las obligaciones del Estado de Chile según el derecho internacional, especialmente, según el derecho internacional de los derechos humanos.
En efecto, la regulación de la plurinacionalidad en la propuesta de texto constitucional chileno además de reconocer el carácter plurinacional de nuestro país reconoce como principio rector a todas las materias indígenas tanto la plurinacionalidad como la interculturalidad (art.1). Igualmente reglamenta materias como la no discriminación (art. 25 n°4), el derecho a desarrollar su cultura y saberes ancestrales (art 96 N°3, art. 44), identidad e integridad cultural (art. 65), la repatriación de sus bienes culturales (art. 102), autonomía territorial (arts. 234 y sigs.), el reconocimiento de su idioma (art 12), protección de su agricultura (art. 54), entre otros. En lo relativo a los territorios el texto propuesto establece el deber de protección de la propiedad de territorios de los pueblos indígenas (art. 79) y genera la obligación de catastro, restitución o reparación, según corresponda, señalando como medida preferente la restitución de tierras ancestrales. Igualmente regula su autonomía territorial.
En todas estas materias, el texto de nueva Constitución no hace sino ponerse al día en los estándares mínimos provenientes del derecho internacional de los derechos humanos concernientes a los derechos de los pueblos indígenas. Como se sabe, estos estándares vinculantes para el Estado emanan del derecho convencional ratificado por Chile y vigente, del derecho consuetudinario y de los principios generales del derecho internacional, interpretado y desarrollado por los órganos que los propios Estados han autorizado para hacerlo.
Marcela Aedo, Universidad de Valparaíso
Luis Acevedo, Universidad de Santiago de Chile
Gonzalo Aguilar, Universidad de Talca
José Francisco Cisternas, Universidad Católica de la Santísima Concepción
Álvaro Espinoza, Universidad de Tarapacá
Juan Jorge Faundes, profesor de Derecho de los Pueblos Indígenas
Daniela Méndez, Universidad Santo Tomás
Humberto Nogueira, Director del Centro de Estudios Constitucionales de Chile de la Universidad de Talca
Isaac Ravetllat, Director del Centro de Estudios sobre Derechos de la Infancia y la Adolescencia de la Universidad de Talca
Helen Rodríguez, Universidad de O’higgins
María Ignacia Sandoval, Universidad de Talca
Pietro Sferraza, Universidad Nacional Andrés Bello
Christian Suárez, Universidad de Talca
Mylene Valenzuela, Universidad Central de Chile
[1] Situación reportada en medios como La Tercera disponible en https://www.latercera.com/mundo/noticia/canada-paga-1300-millones-de-dolares-en-compensacion-por-tierras-a-pueblos-indigenas-para-ayudar-a-corregir-un-error-del-pasado/ODOCU3RNSNBL5OLNNUIETKZGG4/ y el sitio web de la Nación Siksika https://siksikanation.com/siksika-nation-members-accept-the-global-settlement-agreement/
[2] Ello de acuerdo con lo reportado por el Herald de Calgary, disponible en https://calgaryherald.com/news/local-news/prime-minister-trudeau-signs-historic-land-claim-settlement-with-siksika-nation
[3] Un ejemplo de estas compensaciones se encuentra en lo reportado por el Herald de Nueva Zelanda, disponible en https://www.nzherald.co.nz/kahu/waitangi-tribunal-says-crown-has-breached-treaty-of-waitangi-by-failing-to-close-gap-between-maori-and-non-maori-health/GEQTEAAKSV3WN6N56R6MFV4GBA/ o lo reportado por Aljazeera en relación con una compensación del año 2013 basada también en el tratado https://www.aljazeera.com/features/2013/5/24/new-zealand-to-pay-colonial-compensation
(Publicado en Diario Constitucional, 30 de julio de 2022)
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